上海市新一輪市區兩級政府財權事權調整研究
2019-05-06 14:49
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政府間財權事權劃分是處理好各級政府間關系最重要的制度安排之一,是推進實現國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。在當前形勢下,開展新一輪市區兩級政府財權事權調整研究具有重要意義。本課題在對上海現行市區兩級政府間財政管理體制運行現狀進行梳理分析和綜合評估的基礎上,查找、分析當前市區兩級政府間財政管理體制運行中面臨的新形勢、新問題,借鑒國內外先進經驗,按照國務院出臺的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》的精神和要求,根據本市出臺的《關于推進市與區財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(試行)》,通過開展問卷調查和召開座談會等形式,深入調研《本市指導意見》的落實執行情況及存在的主要問題。在此基礎上,研究提出進一步完善上海市區兩級政府間財權、事權和支出責任劃分的總體思路、基本原則和具體措施。

課題分析了當前開展市區兩級政府間財權事權調整的研究背景。黨的十八大明確提出了進一步理順中央和地方收入劃分、建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任,以及推進各級政府事權規范化、法律化等一系列要求。2016年,國務院出臺了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》,明確了新一輪改革的指導思想、總體要求、劃分原則和改革內容。自1994年以來,上海歷經了多次市與區財權事權改革。2004年,上海市政府出臺了《關于市與區縣財稅體制改革的實施意見》,決定在2004-2006年的三年間,分步推進以“稅收屬地征管、地方稅收分享”為目標模式的市與區縣財稅管理體制改革。“十二五”以來,上海通過實施“完善稅收征管關系、優化財政體制分配、完善財政轉移支付制度”等措施,進一步深化完善市與區財權事權改革。目前,基本形成了一個較為穩定的市區兩級政府財權事權分配格局。但是,由于上海在全國較早進入經濟發展新常態,面臨的財權和事權調整、事權和支出責任劃分改革的要求更為迫切。據此,深化新一輪市區兩級政府財權事權調整,對于上海加快實現“創新驅動發展、經濟轉型升級”具有十分重要的意義。

課題系統梳理了目前政府間財權事權管理現狀。中央與地方實行的是分稅制財政管理體制。一是中央與地方事權和支出的劃分:中央財政主要承擔國防、武警、外交、中央級行政管理費、中央統管的基本建設投資等方面的支出;地方財政主要承擔地方行政管理費、公檢法、地方統籌的基本建設投資、城市維護和建設等方面的支出。二是中央與地方財政收入的劃分:分為中央固定收入、地方固定收入、中央與地方共享收入。三是中央財政對地方稅收返還和轉移支付的確定:稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付。與全國一樣,本市市與區實行的也是分稅制財政管理體制。一是市與區事權和支出責任的劃分:市級財政主要承擔市級行政管理費、市管各項事業發展、產業結構調整、區域協調發展、市級大中型城市建設工程等方面的支出;區級財政主要承擔區級行政管理費和區管各項事業發展等方面的支出。二是市與區財政收入的劃分:市級固定收入、區級固定收入、市與區共享收入。三是市對區財政轉移支付:一般性轉移支付、專項轉移支付。本市市區兩級政府間財權事權管理的運行成效:一是有利于優化公共資源的配置,二是有利于厘清政府與市場的關系,三是有利于調動各級政府的積極性。主要問題:一是市與區事權和支出責任劃分需進一步理順。二是市與區財政收入分配關系需進一步優化。三是市對區轉移支付機制需進一步健全。

課題借鑒了政府間財權事權劃分的國際經驗。聯邦制國家,如美國、德國等的政府間財政關系,國家憲法對聯邦政府與聯邦成員政府間的財權、事權劃分予以了明確規定。主要有兩種形式:一是列舉中央財權事權,余為地方財權事權。美國、加拿大等國家主要采取這種方式。二是列舉中央財權事權和共同的財權事權,余為地方財權事權。德國、俄羅斯等國均采用這種方式。相對于聯邦制國家憲法中明確的列舉方式,單一制國家憲法關于政府間財政關系的規定相對較少,且很多規定都是偏重于原則性,在具體內容上相對簡單。如英國、法國、日本等國的政府間財政關系。通過國際比較相關借鑒:一是各國普遍以立法形式確立政府間事權劃分,形成較為穩定的政府間關系。二是各國政府間的事權劃分具有一定的共性。三是各國因經濟社會發展水平不同,事權劃分體現出相應特點。

課題詳細分析了市區兩級政府財政事權和支出責任劃分改革的有關情況。今年6月,市政府出臺了《關于推進市與區財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(試行)》,主要改革內容:一是明確了市區兩級政府財政事權的劃分,二是完善了市區兩級政府支出責任劃分,三是細化了改革推進的時間表。為跟蹤了解《本市指導意見》的落實執行情況,課題組通過開展問卷調查和召開座談會等形式進行調研。從調研情況看,總體上對《本市指導意見》較為認可,普遍認為其較好地貫徹了《國家指導意見》,緊密結合本市實際,對于科學合理劃分市與區財政事權和支出責任,逐步形成依法規范、權責匹配、運轉高效的市與區財政事權和支出責任劃分模式,促進市區兩級政府更好履職盡責,具有較強的指導性。同時,認為所列舉的48項財政事權及其支出責任劃分的總體安排,與實際情況相符,落實執行情況總體良好。調研中反映的問題,主要有以下兩個方面:財政事權與支出責任劃分方面的問題:一是部分財政事權劃分已經明確,但支出責任尚未匹配。二是部分財政事權和支出責任的劃分有待進一步優化。三是部分市與區共同財政事權的支出責任分擔比例有待進一步調整。四是目前確定的市與區共同財政事權仍然偏多。落實執行中的重點難點問題:一是市區兩級財政事權劃分的總體思路和方向不夠明確。二是事權劃分有待進一步細化。三是改革推進的實施步驟及時間安排尚不清晰。

最后,課題提出了進一步完善市區兩級政府間財權事權調整的總體思路:圍繞加快構建權責利清晰、更加有利于調動市區兩級積極性的財政管理體制,深化推進市區兩級政府財政事權和支出責任劃分改革,著力構建財力與事權相匹配、事權和支出責任相適應的財政體制機制,促進各級政府各司其職、各負其責。基本原則:一是堅持公共資源優化配置的原則。二是堅持問題導向的原則。三是堅持積極穩妥的原則。四是堅持法治透明的原則。

課題提出了完善市區兩級政府間財權事權調整的具體措施:一是合理確定政府與市場和社會的職能邊界。結合深化“放管服”改革,進一步理順政府、市場和社會三者間的關系。在此基礎上,將政府財政支出的聚焦保障重點進一步轉移到支持優化公共服務、提高公共服務水平上來。二是積極推進財政事權的法治化規范化。建議由相關職能部門逐項明確市與區財政事權和支出責任的具體劃分,形成分領域的財政事權和支出責任劃分清單。對條件成熟的、劃分清晰的領域,逐步以地方性法規、政府規章等形式固定下來,促進實現市與區縣事權和支出責任劃分的法治化和規范化。三是對財政事權劃分作進一步細化明確。對基本公共服務事權劃分作進一步細化明確,建議由各市級相關職能部門牽頭,會同各區職能部門,對各自領域內基本公共服務事權予以全面梳理,研究提出市區兩級具體劃分方案。同時,加強對涉及經濟領域和政府行政運行領域的事權進行研究。建議由市級相關產業職能部門牽頭,會同各區職能部門,理清現狀、分出層級,合理確定市區兩級在經濟領域的財政事權劃分。四是及時做好改革的跟蹤和推進。跟蹤了解國家層面關于具體領域財政事權和支出責任劃分改革的最新精神,做好超前研究和預案儲備,及時跟進調整相關領域的市與區財政事權和支出責任劃分。五是完善相關保障和配套措施。完善市與區收入劃分,完善市對區財政轉移支付制度,在合理劃分市與區財政事權和支出責任劃分以及收入劃分的基礎上,完善市對區財政轉移支付制度,形成以一般性轉移支付為主體,專項轉移支付相結合的轉移支付制度。

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