進一步夯實上海制造業回穩基礎的對策研究
2019-05-06 14:50
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近年來,上海制造業增加值占全市生產總值比重一直處于快速下降的通道,長期以來依靠要素投入拉動的外延式發展模式已不可持續。今年以來,在外需回暖拉動出口、汽車產業大項目達產放量等因素的帶動下,全市制造業實現了較好的增長,但我們認為,目前上海制造業仍處于新舊動能轉換期,回穩的基礎不牢固,繼續下行的壓力較大。為此,課題組從總量、結構、效益、要素投入等角度,圍繞上海制造業發展的現狀及趨勢、扭轉下滑趨勢的條件、下一步發展思路和對策建議等進行了深入研究,主要結論如下:

近年來上海制造業處于持續下降通道。從制造業工業增加值占比和增速來看,1978年以來,上海工業增加值占全市生產總值的比重呈線性下滑,至今已經累計下降了50個百分點。2010年以后,上海工業增加值增速迅速由兩位數下跌到個位數。從六大重點行業來看,六大重點行業對制造業增長的支撐效應不斷減弱。2013年以來,六大重點行業對于全市工業總產值增長的貢獻度不斷下降,在總量規模、增長態勢、要素投入、效益等方面也分化為三個梯隊,表現為:第一梯隊是高增長、高利潤率的汽車和生物醫藥;第二梯隊是低增長、低利潤率的電子信息、成套設備和石油化工;第三梯隊是處于萎縮的精品鋼材制造業。從戰略性新興產業來看,戰略性新興產業對制造業增長的助推作用不明顯。戰略性新興產業比重提高的速度較慢,2011-2016年五年僅提高不到兩個百分點。產業內部規模較大的高端裝備和新一代信息技術增長乏力,規模較小的新能源汽車快速增長,但支撐有限。從投入和產出來看,一方面制造業效益需要提升,各開發區土地產出水平參差不齊,特別是城鎮工業區塊的產出水平較低;全行業利潤率緩步上升,不同規模企業日益分化,大型企業利潤率提升最明顯,小型企業利潤率走低。另一方面主要要素投入下降制約制造業增長后勁,工業投資大幅下降,工業用地減量化,研發投入提升較慢,均制約制造業的發展。我們認為,制造業下滑的基本條件尚未真正改變。今年上半年制造業出現階段性回穩主要有五大因素,分別體現在外需回暖拉動出口、重點產業大項目達產、過剩行業補庫存、工業投資企穩、新動能拉動作用逐步顯現。但由于外需市場不穩定、投資拉動不可持續,上半年回穩的基礎仍不牢固。因此,依靠土地、投資等要素投入拉動的外延式發展模式已不可持續。上海目前處于由外延式發展向內涵式發展轉變的過渡期,新舊動能轉換的換擋期,產業結構調整的陣痛期,制造業占生產總值比重持續下滑的基本條件尚未改變。

上海制造業扭轉下降趨勢的要實現“四個轉變”和“五個指標”。主要目標方面,上海制造業要實現根本性回穩,就要保證做到“四個轉變”:一是產業發展動力實現由外延式要素投入向內涵式提高效率轉變;二是產業結構實現由傳統產業主導向由戰略性新興產業主導轉變;三是產業形態實現由占地面積大、低容積率的大平層工業產房向占地面積小、高容積率的商務研發樓宇轉變;四是產業效益實現由擴大規模要效益向提高單位土地產出要效益轉變。主要指標方面,我們通過測算提出實現制造業回穩“五個指標”:一是工業增加值年均增速達到6%左右;二是戰略性新興產業制造業產值占全市工業總產值比重達到35%左右;三是工業園區單位土地產值達到90億元/平方公里;四是工業用地平均容積率較2015年提高40%;五是工業企業研發投入強度達到3%左右。

制造業回穩存在四方面問題。通過對基層產業部門、園區、企業中的調研發現,目前本市制造業的發展主要面臨四方面問題。土地制約方面,一是缺乏土地指標,按照“減三還一”的原則在198區域減量化騰挪,工業用地指標有限;二是土地價格貴,上海工業用地地價是周邊城市的4-5倍,一般工業項目用地出讓年限為20年;三是創新企業的產業化空間得不到保障,上海本土孵化培育的優質創新型企業隨著規模化發展,需要土地廠房等需求難以得到有效滿足。規劃制約方面,規劃限制制約主要影響存量企業擴產。本市有部分位于104區塊外、稅收貢獻較大、發展較好的優質企業,當初一次拿地,分期開發,由于期間全市土地利用規劃調整,該企業未開發土地被劃在104區塊外,無法按原計劃擴大生產,限制企業發展。現行監管制度制約方面,一是工業項目審批制度制約項目落地,工業項目審批流程長,環評審批較為謹慎影響項目落地;二是部分行業上海監管“一刀切”導致上海企業在市場競爭中存在劣勢,如特種設備行業于2011年從建筑行業中剝離,特種設備企業在上海無法申請建筑資質,員工也無法注冊建造師資格。上海的特種設備企業,在競標外地大項目時處于劣勢;三是部分本土產品在應用和采購面臨一些制約,如醫療器械行業,一方面在招標過程中面臨不利于采購國產醫療器械產品的招投標參數;另一方面,國產醫療器械產品被強制分組招標,且價格被要求低于同質進口品牌至少30%。產業政策引導和激勵不足方面,一是土地二次開發缺乏政策支持和激勵機制,土地二次開發成本過高也影響了積極性;二是招商門檻高增加招商難度,準入門檻較高導致招商存在困難,部分區域出現“騰了籠子但換不進鳥”的窘境;三是財政資金支持體系亟待進一步完善。

思路和路徑方面,報告提出了“五個結合”。在總體思路上,具體要做好“五個結合”:一是增強發展動力方面,注重培育新動能和鞏固舊動能相結合。二是優化產業結構方面,注重培育戰略性新興產業與傳統優勢產業升級相結合。三是提升產業效益方面,注重提升產業內涵和拓展產業空間載體相結合。四是協同要素投入方面,注重價值鏈、產業鏈、創新鏈、資本鏈相結合。五是操作策略方面,注重遠期和近期相結合,近期主要向投資要動能。中遠期主要向技術、管理、品牌、體制機制要動能。

報告提出了三方面的對策建議。

在提高要素投入產出效率,鞏固提升舊動能方面。一是提高工業用地使用效率。加快盤活存量工業用地,支持存量工業用地提高容積率,探索緩交土地指標費,土地減量化政策打破104、195、198的界限;鼓勵園區開發公司建設高容積率的標準化廠房(研發生產樓宇);保障重點產業項目的土地指標,每年全市工業用地減量化騰挪出的指標,要確保1/3以上用于制造業;支持土地規劃靈活高效調整,開設一事一議的通道。二是狠抓制造業重大項目投資。抓戰略性新興產業新增建設項目,產業主管部門加強統籌協調,建立綠色通道,確保項目早日落地投產;抓存量企業的再投資,有關部門要支持不涉及新增土地的企業技術改造投資,簡化審批流程。三是創新政府資金支持方式。改革資金支持方式,加快財政資金“撥改投”;轉變產業支持環節,由支持生產制造環節向支持全產業鏈環節轉變;建立統一的產業扶持項目申報管理平臺;強專項資金后評估。

在發揮技術、管理、品牌、體制機制等要素的驅動作用,積極培育新動能方面。一是支持制造業技術創新。扎實推進工業強基工程,注重應用技術創新,促進技術轉移和科技成果產業化,促進創新產品的市場化應用。二是推動制造業向高附加值環節延伸。放松管制推動“四新”經濟發展,鼓勵企業加強內外部供應鏈管理和協作,推動“上海制造”質量和品牌建設,支持本土制造商通過跨境電商零售出口拓展市場。三是構建便利高效的政府服務環境。創新產業監管模式,優化產業項目審批流程,調整地方政府官員的考核標準。

在優化產業發展環境,釋放增長動能潛力方面。一是降低實體企業成本。聚焦企業用工成本、融資成本、制度性成本出臺相關政策。二是加強工業招商的全市統籌。建立全市招商項目信息平臺,探索建立招商統籌利益分享機制,積極發展“以商招商”。三是引導龍頭企業帶動產業鏈發展。引導龍頭企業為上下游提供資金支持,支持大型企業與科技小巨人組建產業聯盟。

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