上海加快高端制造業發展的激勵機制和扶持政策研究
2019-05-06 14:50
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“十三五時期”,全球產業競爭格局發生重大調整,對我國制造業形成高端回流和中低端分流的“雙向擠壓”;上海市逐步進入后工業化時代,面臨人口、土地、環境和安全的底線約束及經濟發展綜合成本的持續上升,必須加快發展創新驅動、品牌引領、集約高效的高端制造業。

圍繞為上海制定加快高端制造業發展的激勵機制和扶持政策提供決策參考的研究目標,課題組走訪、調研多家重點企業(如斐訊、正泰電器、復星醫藥等)、相關主管部門(如市經信委、科委、經濟和信息化發展研究中心等)及行業專家,大量參考文獻資料及統計數據,重點從以下幾方面展開研究:一是結合上海產業發展現狀及基礎,對高端制造業的內涵、特征及應重點發展的領域進行界定和篩選;二是梳理上海現有的產業激勵機制和扶持政策、客觀評估其成效;三是結合調研數據信息及橫向對比上海與其他省市的相關政策差異,定位上海高端制造業發展面臨的環境制約及主要政策瓶頸;四是基于調研及分析結論、圍繞建設具有全球影響力的科技創新中心的發展目標,提出上海加快高端制造業發展的激勵機制和扶持政策建議。

迄今為止,學術界對高端制造業還缺乏統一的界定,更缺乏明確的分類統計標準,這對提升高端制造業以及制定發展政策措施是十分不利的。課題組研究認為,高端制造業是處于制造業價值鏈的高端環節,聚焦于高精尖產品,將先進制造技術應用于制造產品的全生命周期,取得良好的經濟、社會和環境效益的制造業總稱,具有產品的高端性、產業的高端性、技術的高新性、工業化與信息化的深度融合等特征。從行業角度講,高端制造業是指制造業中新出現的具有高技術含量、高附加值、強競爭力的行業;從所處產業鏈環節上講,高端制造業則處于某個產業鏈的高端環節,如果對產業部門進一步細分,這些高端環節也可以看成是產業部門的細分行業。

同時,上海在促進高端制造業發展過程中,要避免陷入以下幾個誤區:一是不能囿于技術高新,而要強調產業附加值的提升;二是不能過于強調發展整個產業鏈,而要重視產業鏈優勢環節的集中突破;三是不能局限于戰略性新興產業,而要培育戰略性新興產業與提升傳統優勢產業并重;四是不能局限于裝備制造業領域,而要裝備制造業與都市型制造業并舉。

不同城市的資源稟賦不同,歷史文化條件各異,制造業發展水平處于不同階段,應重點發展的領域也應因城而異。結合上海的實際,主要考慮市場需求引領、城市功能定位、核心競爭優勢和產業協同性佳四個維度,并基于國家戰略對上海的現實需求,課題組認為上海應重點扶持的高端制造業領域有:新一代信息技術、 汽車制造業、智能制造裝備、生物醫藥與高端醫療器械、精品鋼材、新材料、高端都市制造業。

上海市政府和經信委、科委等相關部門緊緊圍繞制造業轉型升級這一核心,密集出臺了一系列促進制造業發展的規劃政策與實施方案,同時一些與高端制造業相關的政策也不斷被附帶性提出,正在逐漸形成高端制造業的政策雛形。課題組分別圍繞產業發展規劃、科技創新、財政、金融、稅收、土地、人才培養等方面,對上海市目前出臺的相關政策進行了系統化梳理與總結。上海高端制造業在相關政策的引導和促進作用下:

一是從規模質量上看,提質增效作用逐步顯現。目前,上海在汽車、高端裝備制造業等制造業領域已具備不小的優勢,特別是高端汽車制造業(新能源和傳統汽車制造兩個)對工業的規模總量增長貢獻率約50%。

二是從產業格局上看,特色協同發展日益明顯。形成了一批有特色的高端制造業產業園區,如國家級臨港裝備產業區、民用航空產業基地、長興島船舶與海洋工程裝備產業基地、民用航天產業基地等國家新型工業化產業示范基地,成為落實國家戰略性新興戰略產業的重要載體;高端工業土地的集約化利用得以加強,產業載體功能進一步強化,先后有15家國家新型工業化產業示范基地獲工業和信息化部批準和授牌,2016年上海產業園區實現工業總產值約2.7萬億元(占全市工業總產值約80%);國家重大戰略專項也加快在園區實施,全市工業園區單位土地工業產值達到67.4億元/平方公里,繼續保持全國領先;全市產業園區經濟產出整體保持穩定增長態勢,產業載體功能進一步強化,2017年上海工業區單位土地工業總產值達67.4億元/平方公里、單位土地利稅達17.5億元/平方公里(2010年分別為56.0億元/平方公里、6.2億元/平方公里)。

三是從創新能力上看,成為制造業增長的主要動力。形成較強的重大技術集成和制造創新能力,科技創新平臺功能逐步加強,“張江高新區”1區22園及紫竹高新區為主要代表的高新技術開發區形成了統籌聯動發展格局,共批準授牌85家“四新”經濟創新基地試點,工業區高新技術企業達到2899家;首臺業績突破更加顯著,共立2批72項首臺突破類項目,支持金額達3.49億元,滬上高端自主裝備的產業能級得以提升;上海制造業企業吸引了越來越多的高學歷勞動者,從業人員的素質不斷提高,2017年,上海制造業登記就業人員平均月工資為5816元,2012年以來年均漲幅為14.1%(高于同期GDP漲幅和上海職工平均工資增速),2017年3月,上海制造業登記就業人員中,大專以上學歷的約占23.0%,同比上升1.2個百分點。

四是從重大工程上看,探索突破顯著增加。制造業創新中心發展勢頭迅猛,國家機器人檢測與評定中心、國家機器人質量監督檢驗中心等國家級平臺落戶,成立上海智能制造系統創新中心、上海智能制造研究院,16個項目先后獲國家智能制造裝備專項和智能制造專項支持,在電力裝備、船舶、海洋工程裝備等領域參與制定了一批國家智能制造標準;在智能制造的步調始終走在全國前列,共10個項目獲工信部2017年智能制造綜合標準化與新模式應用項目支持;軍民融合產業已經成為推進上海經濟增長和產業轉型的重要抓手,2016年軍民融合產業規模達3800億元,比2015年增長12%左右。

然而,上海高端制造業發展仍然面臨特定的制約環境,主要體現為:要素成本持續上漲、工業用地總量受限、高端人才短缺明顯、核心技術受制于人、科技成果轉化率低。

對標上海高端制造業的發展需求及先進省市的政策體系,上海高端制造業的發展也面臨一些政策瓶頸:一是缺乏針對高端制造業的專門政策,相關政策只是在制造業政策中被附帶性提出,缺乏高端制造的屬性聚焦,政策著力點缺乏針對性,尚未形成上位的、旨在有效打造高端制造業系統創新鏈的專門政策體系。二是政策的“碎片化、部門化”現象明顯,部分政策對接不足、體系不夠完整、缺乏配套、穩定性較差。三是缺乏有效的政策評估機制。四是產學研協同機制缺乏合力,突出表現在創新成果轉化率低,本地轉化較少,高校人才培養與高端制造業人才供需矛盾突出。五是以供給側為重點,需求端政策協同不足。

為進一步推動上海高端制造業創新發展,提高產業能級,完善高端制造業發展激勵機制,針對目前上海高端制造業產業政策的主要短板,課題組從以下方面提出相關政策建議。

一是研究制定高端制造業發展戰略規劃,明確階段性工作要點。(1)盡快研究制定《上海市高端制造業2025發展規劃》,以對接和落實“中國制造2025”,推動上海高端制造業的長期發展,有重點、有方向、有層次地推進上海高端制造業發展的戰略規劃,聚焦突破上海具有一定優勢的高端制造領域,形成一批千億以上的高端制造產業集群。(2)加快出臺《上海市高端制造業三年行動計劃》,明確現階段上海發展高端制造業的指導原則、發展思路以及未來的重點發展方向,加強產業鏈高附加值環節的布局,以重大項目為抓手,爭取在“十三五”期間統籌推進60多個10億以上重大高端制造產業項目。

二是加強組織保障機制,提高政策集成水平。(1)組建專門負責高端制造業發展規劃、政策制定、項目建設等問題的領導小組,解決因多頭管理導致的各部門職能不清、管理越位和管理缺位等問題,形成有效合力,將上海高端制造業領域的科研優勢充分轉化為產業優勢。(2)進一步明確上海高端制造業部際協調的組織責任及工作目標,完善財政部門、行業部門與科技部門之間的協調機制,系統性全方面地部署上海高端制造業創新發展。(3)注重戰略整合互動、加強政策集成水平。一方面,進一步推進高端制造業發展與具有全球影響力的科創中心建設、深化自貿區改革、產業工人隊伍建設等實現戰略上的有效互動;另一方面,加強政策系統集成和落地見效,避免政策的“碎片化”,按照高端制造業產業鏈、價值鏈以及政策訴求,由高端制造業協調領導小組負責規劃、設計和制定高端制造業政策體系,提供一站式政策執行和監管部門,使相關政策能夠產生持續效應,避免由不同部門出臺相互矛盾或重復政策舉措等造成的組織資源浪費。

三是構建高端制造業評估認定標準,布局動態監管機制。高端制造業是相對低端制造業而言的,其內涵界定是動態發展的,只有明確上海高端制造業的具體特征和需求、并據此制定評估認定標準,才能為扶持和推動高端制造業發展尋求發力點。(1)選取能夠反映其高技術性、高附加值及高信息化等特征等相應指標,由高端制造協調領導組織部門牽頭,制定和出臺上海高端制造業認定及評估的標準和體系,對上海市高端制造領域的重點企業進行認定。(2)對相關高端制造領域企業進行動態評估和監管,持續追蹤關鍵技術和產品發展趨勢,給予優先扶持和獎勵政策。

四是促進產學研用緊密對接,推動科技成果轉化。(1)突出企業主體地位,聚焦關鍵項目,實施工業強基工程,集中突破一批國家亟需、產業鏈不可或缺的核心零部件、關鍵基礎材料、高端制造工藝;切實解決科研人員“科技成果轉化現金獎勵稅率較高”的問題,增加創新券在高端制造業領域的推行范疇。(2)充分發揮上海高等院校、應用型大學的專業優勢,強化高校與高端制造企業間的聯系,推動校企聯合辦學機構,推廣定制型人才培養模式。(3)盡快出臺產業工人隊伍建設細則,完善產業工人隊伍建設,對重點領域人才適當探索靈活和多元的人才政策,避免高端人才的流失。

五是完善需求端政策激勵,持續推動產業技術發展。(1)完善需求端政策設計,與供給側政策形成有效合力。從政府需求層面,充分利用政府采購,對符合條件的高端制造企業的自主創新產品優先列入政府采購目錄;從企業需求層面,通過財政補貼和稅收優惠,鼓勵和推動高端制造企業提高生產和制造效率的主動性和能動性;從公眾消費需求層面,通過消費補貼的方式降低購置成本,提高消費者購買高端制造產品的積極性。(2)動態調整需求端政策實施機制,持續推動產業技術發展。根據上海高端制造業不同階段的發展狀況,選取相應的評估標準和評價方法,通過第三方評估機構,對政策實施效果和政策體系的有效性開展年度跟蹤監測、中期評估和末期全面評估,協助政策制定部門更好地推行和落實政策。(3)根據不同的產業技術發展階段進行動態調整,合理部署及規劃政策出臺時機和退出機制。在產業技術發展前期,應以研發投入為主的供給側政策為主;在產業技術發展中期,供給側政策與需求面政策應相互配合應用,以需求面政策拉動供給面政策的引導作用、以供給面政策推動需求面政策的市場探索;到產業技術發展后期,主導設計逐漸出現,進入市場充分競爭階段,需求面政策則應考慮退出。



近年來,面對發達國家大力實施“再工業化”戰略、發展中國家加快承接產業和資本轉移的全球競爭新格局,國家相繼出臺了系列政策文件促進高端制造業的發展。與此同時,上海制造業轉型升級進入攻堅期,面臨人口、土地、環境和安全的底線約束,經濟發展綜合成本持續提升,以創新驅動,發展高端制造業已勢在必行。

近年來,上海市出臺了一系列推動戰略性新興產業及高端制造業發展的相關激勵機制和扶持政策。2015年11月,上海市政府專門出臺了《上海市產業技術創新專項支持實施細則》,一定程度上有效地推動了上海高端制造業的創新發展;2016年6月,上海市政府出臺了《上海市制造業轉型升級“十三五”規劃》,旨在通過政策打造,落實中國制造2025,提升上海制造業在全球產業分工和價值鏈中的地位;2017年5月出臺《關于創新驅動發展鞏固提升實體經濟能級的若干意見》;2017年7月出臺《上海市工業強基工程實施方案(2017-2020)》等等。

盡管上海在積極推進高端制造業發展,但與發達國家和地區相比、與建設具有全球影響力的科技創新中心的要求相比仍有較大差距。一方面新興高端制造業仍然處于培育期,另一方面傳統優勢制造業有待改造提升,關鍵核心技術和零部件亟需突破,缺乏有國際影響力的自主品牌等等。

各個國家和地區的國情、區情不同,高端制造業的產業、產業階段不同,激勵體制和扶持政策也必然有所不同。因此,針對上海高端制造業面對的外部環境和自身條件,評估當前激勵機制和扶持政策的效果,進一步提高政策的效率,完善上海高端制造業的產業政策體系。這對增強上海制造業的國際競爭力,打造具有高附加值、高技術含量、全要素生產率的國際智造中心,推進具有全球影響力的科技創新中心建設均有重要的戰略意義。

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