上海深化供給側結構性改革與產業結構、產業組織創新研究
2019-05-06 14:52
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與全國多數地區相比,上海供給側結構性改革具有自身的特色,首先,從供給側結構性改革的五大重點任務來看,上海在去產能、去庫存、去杠桿、降成本方面的改革推進較快,成效顯著。但在清除低端供給,補創新活力短板、產業能級短板、服務供給短板依然任重道遠,補足上述短板需要上海在產業結構和產業組織上創新發展。這其中不僅包括基本要素的升級與優化配置、產業新動力的塑造,更包括產業關聯效應以及產業網絡影響力的提升,有效制度(政策)供給的增加。最終實現以結構性改革促進新動能再造、新制度活力的釋放,為中國供給側結構性改革提供新的理論探索、新的經驗。

但從上海的實際來看,上海服務占比高但內部結構亟需優化,制造發展缺乏新的動力,供給側的產業動力存在轉換接續難的問題;在產業的融合發展和價值鏈的集聚力和影響力方面還有待提高,供給側的產業能級提升還任重道遠;在產業組織體系中,大企業大而不強,小企業少而不精,低端企業比重偏高,創新型平臺組織市場化程度較低等問題長期存在,供給側的產業組織生態缺乏競爭力;上海產業布局優化的重要承載地郊區的產業融合發展能力亟需增強,供給側的產業布局還存在較大的騰挪空間。

因此,上海需要在創新動能、產業網絡影響力、功能型平臺、企業組織生態體系以及產業布局優化等方面創新發展,匹配產業未來智能化、網絡化、平臺化的發展趨勢,踐行上海承擔的諸多國家戰略,在產業結構升級和組織創新上等供給側結構性改革方面當好排頭兵、發揮先行者的作用。

一是構筑“大而強和小而精”的產業組織生態體系,激發企業的創新動力。首先,在提升現有跨國公司的能級的基礎上,需要高度重視“小微型跨國公司”,構筑“大而強和小而精”的企業生態系統。在跨國公司總量增長的基礎上重視質量內涵的發展,需要創新機制,為內外資跨國企業融合發展創造條件。在培育本土的跨國機構方面,堅持開放型、市場化的原則,讓企業利用市場化的力量提升競爭力、并購整合相關的產業鏈,要在一些新的技術、新的商業模式、新的產業業態上要放松管制,鼓勵這些企業通過創新獲得市場的先發優勢。其次,完善上海專精特色企業的培育體系,助推更多“隱形冠軍”的涌現,為產業轉型注入新的活力。構建并完善隱形冠軍企業的遴選池。整合目前的專精特新培育計劃和科技小巨人工程,集中資源精準扶持。逐步對全市的潛在企業建立動態監測機制,建立數據庫和企業池,應定期從中排查出符合申請條件的企業,有針對性地提供申請指導,對于優秀的企業可以打破地域的限制,以開放型、市場化的方式吸引更多符合條件的企業參與進來。以精準服務促進卓越企業創新的涌現。在未來,“隱形冠軍”工程可以體現精細化服務的特點,根據不同的企業采取更為精準的服務。有一定規模的企業重點解決其做強做大的需求,在專業化服務、資源的整合上其上提供支持,積極推動其上市,成為名副其實的卓越創新領導者。對一些中小規模的企業,鼓勵其做特色,成為產業價值鏈中不可或缺的網絡節點企業。第三,完善的退出機制,分類處置“僵尸企業”。通過設置類似 “產業產生機構”的臨時性“僵尸企業”處理機構提高處置效率。而且,宜根據“僵尸企業”的特點分類處置,防止“一刀切”。對于擁有一定數量的知識產權、土地等其他有形或無形資產,企業仍擁有相對較高的公允價值的復蘇“有望型”企業,可以通過積極促進企業間的并購或者依托產權市場來達到資源整合的目的;對于長期停產、扭虧無望、且有形和無形資產價值較低的“無望型”企業則堅定不移地啟動破產退出程序。對于部分債務問題較為嚴重、債券債務問題較為復雜、業承擔就業較少的“債務型”僵尸企業,處理的過程中重點是有關銀行及其他債權人的不良資產剝離問題;對于承擔大量就業的“就業型”僵尸企業,需要為下崗職工再就業制定完善的補貼及再就業扶持計劃,安排好就業兜底工作。同時,為更快處置“僵尸企業”,需要推行專門的破產法庭的建立,培養有經驗的法官,簡化司法流程,降低司法處置成本,促進僵尸企業有序重組和退出。

二是按照平臺公益性、運作市場化的原則分類完善功能型平臺的服務與造血功能。在創新型功能平臺的結構優化上,一方面應以未來具有重大影響的前沿性、基礎性創新點為目標,加快培育具有全球影響力的前沿探索類平臺的建設,建成世界級的科學、工程平臺,提高科創中心的影響力。另一方面,加快培育一批專業化技術推廣、轉化的服務型平臺。瞄準創新服務盲區和空白點,集聚技術、金融、人才等創新要素,大力發展公共性、資源整合型平臺,培育一批市場化、專業化、特色化的服務平臺。同時,促進不同類型創新功能型平臺的跨界融合,形成立體化的創新服務網絡。在建設上,需要積極爭取國家相關部委的支持,探索聯合設立專項發展基金,吸引高水平人才及團隊開展研發工作,建立科學合理的項目決策、投入與退出機制。積極嘗試以公私合營的PPP(Public-Private Partnerships)方式運作和獨立法人支持相關平臺的運行發展,在明確責任主體的基礎上,完善理事會等治理機制。

在功能型平臺建設上,應按照平臺公益性、運作市場化的原則,并在理順體制的基礎上,注重分類指導,優化財政補貼的支持方式。建立并完善考核機制、激勵機制等協同配套的聯動機制,在保障平臺公益性的前提下,以市場化的方式,實現長效發展。對直接面向產業發展的平臺,積極探索先認定,后資助的方式,依據其服務績效按一定比例給予獎勵性補貼,提高獎勵的效率。對目前尚不具備市場盈利能力的平臺,積極探索以委托、項目資助、政府購買服務等方式的穩定“機構式”資助,逐步擴大平臺對財政資金使用的自主權,引導其加強核心服務能力建設,逐步形成自我造血功能。

對功能型平臺的運營效率、服務水準評價機制的構建上以服務水平為導向,建立以國內外同行、用戶和市場評價為主的評估體系。在評價考核的周期上,充分考慮不同平臺的特性,對技術成果轉化類服務平臺,可以采取年度考核的方式,對技術研發類平臺,可以采取三年為一個周期的考核,而對于前沿探索性平臺,可以以五年為一個周期開展考核、評價。建立動態管理和退出機制,對考核、評價不合格的平臺進行及時轉型和清理,強化過程管理。

三是創新產業跨界治理體制機制,以有效制度供給推動產業動能再造。針對未來產業融合發展新趨勢以及產業管理業務交叉情況更加突出的現狀,應通過正式制度與非正式協調機制相結合的方式,解決不同屬性的各類跨界問題。產業融合發展對政府管理體制提出了新要求,要建立優化包容性創新體制機制的建設,從管制型政府要向學習型、創新型和服務型政府轉變。政府要與時俱進,注重研究產業融合發展的趨勢和規律,根據新趨勢新特點創新政府管理的重點和方式,減少土地指標等行政性直接干預手段,減少融合發展新行業的前置性審批,加強對服務市場的一線監管,加強市場監管的事中跟進評估、反饋調整和事后監管。產業的跨界會涉及不同產業、技術領域的交叉,針對政府部門各自為政、政出多門的問題,需要通過機構合并、職能整合、信息共享、監管共認等方式,創新大部制、部門間聯席會議制度、工作領導小組等創新機制,并利用大數據、智能化技術等優化監管手段,實現政府監管“無縫對接”,形成多部門聯動的常態化。另一方面,我們應強化以問題導向的協調辦公機制,針對產業跨界融合中出現的個性化比較突出的問題,通過專題會或辦公會制度,吸納相關的管理部門、資深專家、跨界企業、產業主體等參與其中,提高解決問題的針對性和時效性。

四是完善頂層設計,推動郊區產業布局的優化、融合發展。首先,積極推進區縣錯位競爭,充分發揮各自比較優勢。郊區產業結構調整,要站在城鄉統籌以及區域聯動高度,按照城市整體和各區縣功能定位進行設計,從各區縣優勢出發,著眼未來發展,統籌重大產業項目布局,在做好生態環境保護的前提下加強謀劃。通過項目建設帶動,加快構筑特色鮮明、布局合理、產業優良、環境良好、帶動能力較強的現代化產業體系。其次,完善政策制定柔性機制。以不追索為原則給予優質項目柔性化可操作空間。對于新政策出臺前的項目,應以不追索為原則,繼續按原政策執行推進,充分考慮歷史的延續性和復雜性,在政策出臺的同時也適當給予一些優質項目相應的柔性化可操作空間。第三,分類盤活低效工業用地,為高端制造業項目加快落地提供空間。加強綜合統籌、完善頂層設計、創新管理機制,積極實行低效工業用地分類別、差別化退出措施。對閑置停產低效企業,政府積極推進,采用收回、收購、搭建租賃轉讓信息平臺招商引資等各種措施盤活土地;對開發利用強度不達標的低效型企業,通過鼓勵增加容積率、簡化改擴建審批流程、允許土地分割轉讓等方式提升利用程度;對還在維持生產經營的投入產出型低效企業,通過專業轉型開發,或關停并轉收購、回收或置換等方式盤活土地。在此過程中,完善低效工業用地盤活的配套體系。引入第三方機構參與低效工業用地的盤活,引進和鼓勵有實力的品牌園區開發主體參與二次開發。建立獎懲機制,對于土地二次開發和盤活力度比較大的區域,可以在新增建設用地指標方面予以獎勵。進一步探索“混合用地”發展模式。將來可以實行在一塊地上同時建設商用、科研、工廠、住宅等多種功能建筑物,以滿足新興產業發展的需要。第四,加快推進產城融合。規劃部門應聯合產業部門、建設部門和公共服務部門,共同編制和完善相關規劃,合理引導城市的產業和人口布局。抓住上海大力推進高新技術產業化的機遇以及服務業向郊區擴散和轉移的機遇,積極促進產業結構由“粗”向“精”轉化、由“硬”向“軟”轉化、由“重”向“輕”轉化。加快配套和完善優質的教育、醫療、居住及公交等基礎設施,擴大對中產階層和優秀人才的吸引力,實現產業與就業的融合,增強人、產、城的根植性。

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