超大城市鄉村振興模式與制度性供給研究
2020-01-17 10:55
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經歷了改革開放近40年的快速發展,上海已經進入城市轉型的戰略機遇期和關鍵攻堅期。就城鎮化率已經超過90%的現代化超大城市而言,上海的城鄉發展一體化逐漸從鄉村的基礎保障轉向鄉村的內涵發展,鄉村振興戰略也進一步提出了發揮鄉村在生態、經濟、文化等方面的多元價值。對此,本研究積極探索超大城市在資源緊約束背景下實施鄉村振興的新模式新路徑,并結合國內外鄉村發展的成功經驗,提出上海鄉村振興的具體模式和制度性供給。

梳理上海鄉村發展現狀,剖析鄉村地區面臨的階段問題和發展趨勢。綜合14年鄉村大調研的基礎數據,從鄉村人口流動、經濟結構、基礎設施、空間地域等方面對鄉村現狀及問題進行歸納。1)低效建成用地和珍稀生態價值并重,鄉村定位不明確;2)村莊人口、用地和就業不匹配,鄉村發展面臨多重性;3)居民集中安置和土地減量化,制約鄉村轉型的剛性依舊存在;4)公共資源配置滯后,江南文化內核和人居環境營造有待提升。從上海鄉村的現狀和實際出發,分析超大城市鄉村振興面臨的機遇和挑戰。一方面,準確把握超大城市鄉村振興的面向全球、面向未來的目標取向,上海鄉村作為稀缺的戰略資源,要對標世界級的田園樣本。另一方面,鄉村多元的發展方向和超大城市用地緊約束的發展局限之間存在制度矛盾。

在卓越全球城市背景下,探索鄉村振興的上海路徑,形成具有本土特色、承載田園鄉愁、體現現代文明的鄉村振興模式。未來上海鄉村將向精致人居鄉村社區轉型,在生態上突出自然屏障及休閑游憩功能,在生活上彰顯村民的主體地位,在生產上實現新業態和精品化發展。對此,要突出上海村莊在生產、生活、生態、文化四者上的目標定位:匹配全球城市的鄉村模式、維護綠色安全的鄉村生態、面向農村居民的鄉村活化以及體現上海底蘊的鄉村特色。

此外,深度挖掘上海鄉村不同特征和面臨發展機遇,分類型、分地區對鄉村振興的模式進行落實。其一,從發展類型分析現狀村莊規模、區位、環境、產業、歷史文化資源等因素,將村莊分為保留、保護、撤并三類。進行分類指導,提出不同的規劃策略和導向,改善村莊人居環境,保護傳統風貌和自然環境,近期重點聚焦保護村、保留村的布局和建設。同時,進一步強化“三個集中”,鼓勵農民進城入鎮,解決宅基地分散、規模較小的問題,實現生產、生活、生態協調發展。保護村重點在于突出村莊整體風貌保護;保留村重點是優化組團式布局,統籌配置公共設施;撤并村重點是有序安排農民進城入鎮。

其二,從特征稟賦角度,分析不同鄉村承載的生產、居住、生態和文化等功能差異。在傳統農業地區向新城鄉地區轉型的過程中,上海也出現了現代農業、特色產業、生態旅游等各具特征的示范和特色鄉村。對上海鄉村的主導特色和資源稟賦入手,分為生態保育型、文化驅動型、產業帶動型、城郊休閑型、集中居住型等類型進行剖析論述,并結合上海實際落地的鄉村案例或項目,提出其特色及多元化發展的振興路徑。

其三,對政府、村民、以及外界社會三個鄉村振興主要對象的不同驅動模式,提出各自適應的鄉村發展模式和相應的激勵相容機制。鄉村振興必須有政府硬投入作保障,一方面,統籌生態治理,做好生態補償轉移支付工作;另一方面,健全投入保障,尤其是鄉村基礎設施和公共服務的精準對焦。確立農民在鄉村的主體地位,促進村民公眾參與及公共關系的良性互動發展,鼓勵各界人士參與鄉村振興的實際工作,走鄉村“善治之道”。對社會資本介入鄉村進行監管,實施負面清單式管理,規范用地和產業的研判制度,并在聯動二三產上下功夫。

根據典型案例城鎮的調研與反饋,分析鄉村振興目標導向下制度性層面的現行約束,將上海鄉村振興制度性供給的實施難點和薄弱環節分為五個部分。1198用地的保留問題,對鄉村產業的一刀切整治會帶來村民就業及鄉村活力等問題,不利于“產業興旺”的發展導向。2)宅基地有償使用和退出,目前部分村莊已經出現了大量閑置的宅基地和房屋,這些空置資產的難以轉換和鄉村生產生活用地的新增缺口之間存在著制度上的矛盾。3)設施農用地的彈性使用,但是上海土地政策對設施農用地的使用范圍和功能嚴格管制,鄉村振興項目難以落地。4)生態補償機制不到位,在郊區生態優勢轉向生態紅利之前,生態補償和轉移支付仍需精準量化和合理分配。5)鄉村治理的現代化,上海鄉村面臨深刻社會轉型,村民自治的體制機制較為薄弱、鄉村基層服務尚不完善。

對此,通過對國內外地區在推進鄉村振興與完善制度性供給上的成功模式和經驗引介,為解決上述制度供給矛盾、形成可落地的上海制度性創新提供參考。由于城鄉發展階段不同,目前國外關于鄉村發展與振興的理論和實踐較為豐富,并且面對鄉村衰落等問題提出了一系列應對措施。分析總結六個國外地區的鄉村建設歷程和規律,分別是以德國村莊更新為代表的循序漸進型、以英國鄉村公園為代表的田園文化型、以日本一村一品為典型的因地制宜型、以韓國歸農歸村為典型的自主協同型、以荷蘭農地整理為樣板的精簡集約型、以及以法國農村改革為樣板的綜合發展型。國內實踐層面,隨著對鄉村內涵和價值的進一步重視,江蘇、浙江、成渝地區、廣州等發達地區相繼推出了針對性的發展策略,形成了各有特色的江蘇“特色田園鄉村”、浙江“美麗鄉村升級版”、成都“五朵金花等在鄉建方面和制度保障上的經驗。

針對以上五大制度供給瓶頸,研究提出了相應的政策建議,為鄉村振興的各項重要舉措提供參考和支撐。第一,優化“198”工業用地政策,支持鄉村振興產業發展。需要增強村域范圍內的產業支撐能力,適當保留一定量的198工業,培育鄉村地區經濟社會長期持續發展的內生“造血”機制,做到“農業 工業 第三產業”融合發展。首先全面梳理198工業用地現狀,制定評估體系;其次分生態控制型、功能轉變型、保留提升型三類細化“198”工業歸屬去留;并細化明確“198”優質企業保留的具體工作機制,多途徑促進198保留工業用地的高效開發利用。

第二,多路徑活化宅基地利用,優化鄉村振興空間布局。借鑒四川瀘縣等宅基地制度改革試點,上海在落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權需要做出一定的改革和嘗試。主要包括以下主要內容:形成以激勵為導向的宅基地有償使用以及多路徑實施的宅基地退出制度,同時搭建宅基地流轉中心,促進宅基地活化利用。

第三,鼓勵設施農用地彈性復合使用,支持鄉村振興產業落地。通過合理配置設施農用地規模,提高設施農用地集約利用水平;細化設施農用地分類標準,設立“正負面清單”;由相關部門合作形式明確設施農用地范圍,統一劃定彈性管理;對附屬設施用地及配套設施用地占比實行彈性管控等措施,適度拓展設施農用地研發、教育、休閑等復合功能。

第四,建立多元化生態補償機制,促進鄉村振興有效實施。上海的生態補償制度亟待完善,相關政策有待進一步深化,具體建議如下:一是結合經濟發展水平量化生態效益,建立完善的補償制度和科學的補償標準,市級財政托底。二是靈活運用政府補償、市場補償、社會補償等多種手段,建立跨區橫向生態補償機制。三是擴大補償覆蓋面,將生態環保產業和生態保護紅線所涉及的主體全部納入生態補償范圍。通過不同生態功能區的百姓享有同等的生存權和發展權,從而實現區域均衡、統籌發展。

第五,創新現代化的鄉村治理體系,建立鄉村振興長效機制。鄉村整治上,以土地整治 和村莊設計帶動鄉村細微治理,通過人居環境煥新激活鄉村內生動力。行政治理上,擴大區、鎮的自主權,形成上海鄉村治理的統籌管理平臺。農民行動上,形成村民主體、能人帶頭、自治而強的村莊自主發展和全面升級。治理體系上,結合村民自治、基層服務、社會介入等多方力量,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系建設。

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