歐美船舶排放控制區的主要監管舉措及對上海的啟示
2020-01-21 11:11
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一、歐洲船舶排放控制區的主要監管舉措

1、建立明晰且完善的監管流程

一是船舶檢查前準備工作步驟明確。包括:熟悉各種船用燃油的油品性狀;準備樣品標簽與封條、取樣品、相機、油品粘度對照表等執法套具。二是規范船舶登船檢查程序明確有序。首先進行文書檢查,若發現文書記錄有誤則對船舶燃油進行取樣分析;若未發現文書存在明顯不符合規定情況,則轉入對船舶采取減排替代措施的詳細檢查。

2、建立嚴格的抽樣和抽查制度

一方面,提高抽樣抽查的比例。自2016年1月1日起,歐盟法令(Decision 2015/253)對進入排放控制區的船舶提高了抽查和燃油取樣比例。一是檢查10%到港船舶的加油記錄單和航海日志的油類記錄。二是對這10%的檢查船舶,按下列規定進行燃油抽樣和分析:1)岸線全部在排放控制區范圍內,燃油抽樣和分析比例不低于40%;2)部分岸線在排放控制區范圍內:燃油抽樣和分析比例不低于30%;3)所有岸線都不在排放控制區范圍內:燃油抽樣和分析比例則不低于20%。另一方面,明確了例外情形的邊界。界定了三種例外情形。一是船長聲稱無法購買船用低硫燃油,則須提供相應的證據;二是船長聲稱由于船舶或其設備在此期間處于損壞狀態,無法使用符合標準的船用燃油,應及時告知船旗國行政部門和港口國當局,并提供適當的證據;三是船長聲稱由于惡劣天氣或為保持船舶安全而必須延遲轉換燃油,則須提供合適的證據且在到達港口之前通知港口國當局。

2、構建對船舶的動態監測機制

一是創新船舶監管手段和監測技術。為提高船舶排放控制區的監管效率,沿岸國家紛紛在監管手段和監測技術方面不斷創新,如丹麥、德國、比利時和瑞典等國通過采用遙感監測新技術進一步提高了對違規排放船舶的監管效率。二是建立船舶的動態監測數據庫,特別是針對在違規排放方面具有高風險的船舶,歐洲海事局(EMSA)構建了涵蓋船舶類型、船舶尺度、危險貨物等靜態資料以及岸基和衛星船舶自動識別系統(AIS)關于船舶位置、航速、航向等動態數據的Thetis-S數據庫。通過該數據庫歐洲海事監管當局能夠全面掌握北海和波羅的海兩大排放控制區水域內的航行船舶動態。

二、北美船舶排放控制區的主要監管舉措

1、明確監管責任主體及其分工

北美船舶排放控制區美國范圍內的監管工作主要由美國環境保護局和海岸警衛隊兩個部門負責,兩大監管主體分工明確。其中,美國環境保護局主管岸上船用燃油采樣檢測,對供應商提供的燃料進行檢測以及檢查交易記錄;受理審查“不能獲得合規燃料的報告”;為海岸警衛隊在船上抽樣提供專業協助;負責民事罰款的執行和協助進行犯罪調查等。海岸警衛隊則主要負責上船檢查,有權撤銷可疑違規排放船舶的通關文件,并要求在規定時間內糾正存在問題后方允許船舶繼續運營,對于屢次違規或嚴重違規行為則開具違法、民事罰款通知或將案件移交美國環境保護局。

2、實施高頻率的抽樣抽查機制

為顯著降低船東或船舶運營人違規排放并逃避檢查的僥幸心理,美國海岸警衛隊不斷提高進入北美控制區的船舶抽檢率。根據美國海岸警衛隊發布的《2015年檢查報告》,抽檢率高達24.30%;與2011年相比,提高了0.21個百分點。

3、強化船舶燃油供應嚴格監管

為切實保障船用低硫燃油的油品質量,美國環保局從船舶燃油供應源頭抓起,對北美排放控制區岸上的燃油供應商進行嚴格檢查,并制定了詳細的油品質量保障計劃。2014年12月,美國環保局發布的排放控制船用燃油質量監管指南《EPA Guidance on ECA Marine Fuel》,規定船用燃油進口商或燃油精煉商應使用波長色散X射線熒光光譜測定法(ASTM D2622)對每一批燃油進行取樣檢測;船方也應在燃油進艙期間進行取樣,并至少保留一年。

4、建立完善的復合化懲罰機制

2015年1月美國環保局構建了復合懲罰機制:一是經濟處罰,規定違規處罰區間為2500-15000美元,明確了具體處罰金額依據,即綜合考慮考慮違規嚴重程度以及違規頻次,如劃分船舶燃油含硫量超標等級,超標等級越高則處罰越多;違規頻次越高其處罰也越多。還引入調整因子,綜合考慮故意違規排放或疏忽程度、支付能力等進一步調整對“違規嚴重性”的經濟處罰。二是行政處罰,對違規排放嚴重的船舶,由海岸警衛隊依法對其進行扣留。

5、制定完善且明晰的執法細則

2012年7月25日美國海岸警衛隊發布的MARPOL公約附則VI的具體規定《USCG enforcement of MARPOL Annex VI designated North American ECA》,明確告知船舶在北美排放控制區內停泊、航行或作業應該遵守哪些排放要求。美國海岸警衛隊還分別于2015年3月6日和12日在海事信息公告《Marine Safety Information Bulletin》中發出安全警示,要求有關船舶必須在進入北美船舶排放控制區之前轉換使用特低硫燃油,直至離開北美船舶排放控制區;規定了對本國和非本國船旗船舶的違規處理細則。

三、對上海港深入實施船舶排放控制區制度的啟示

從歐美美船舶排放控制區監管舉措和經驗看,上海港深入實施船舶排放控制區措施,需要強化以下幾方面的工作:

1、強化區域協同,明確市內監管部門職責分工

一方面,以長三角區域大氣污染防治協作小組為聯動平臺,強化聯防聯控,推動區域生態環境持續穩定好轉。在交通運輸部層面以長三角水域船舶排放控制區推進工作小組為聯動平臺,發揮上海組合港管理委員會辦公室的牽頭作用,打破地域界限協同加強到港船舶監管、提升監測能力、推進標準升級和聯合出臺激勵政策。另一方面,明確交通、海事、環保等主要監管部門的職責分工,實現實時協同。在基于船舶自動識別系統和船舶簽證數建立及完善船舶大氣污染物排放清單等監管政策研究階段,港區空氣質量監測與排放控制區效果評估方面,應以環保部門為主導;而在監管政策制定階段則以交通部門為主導;監管政策執行階段則以海事部門為主,并通過實時協同循環改進船舶排放控制區的整體監管效果。

2、逐步提高排放控制區船舶抽檢和燃油取樣率

為進一步降低船舶違規排放概率,對進入排放控制區的船舶逐步提高抽檢率以及燃油取樣率,從而杜絕船舶違規排放僥幸心理,有效改善排放控制區空氣質量。

3、制定差異化的船舶排放控制區違規處罰細則

對于既有對使用不符合標準或要求燃油的船舶規定了處罰區間的處罰規定籠統問題,建議按照大型海船、普通海船、小海船以及內河船等船舶類型和噸位、并考慮超標范圍和違規頻次等因素制定差異化的違規處罰細則。

4、基于船用低硫燃油供應鏈構建全程監管體系

有效保障船用低硫燃油的油品質量需要開展從源頭開始的全程監管。首先,建立上海海事局、上海市地方海事局與上海市市場監督管理局之間的常態化聯合執法機制;其次,探索海事、交通、質監、工商、能源等多部門大聯合監管機制,基于船用低硫燃油供應鏈構建起全程監管體系。

5、構筑排放控制區統一數據庫和綜合監管平臺

以上海海事局與華為技術有限公司簽署海事系統共享數據庫工程項目合同為契機,進一步構建覆蓋整個排放控制區水域的船舶實時監管數據庫和綜合監管平臺,提升對違規排放船舶檢查的精準率,為監管效果評估和后續監管措施出臺提供決策依據。

6、采用光譜和遙感監測等新技術提高監管效率

積極采用新技術提高監管效率。通過固定點、直升機、無人機以及在線等多種方式進行遙感監測,提升對進入排放控制區通航水域內航行船舶尾氣排放的監測能力;采用船用燃油硫含量快速檢測技術和設備,提升船舶排放控制區的監管效率。

7、出臺激勵船舶減排的補貼以及規費減免政策

針對國內船舶加注的燃料油,油品質量較差。建議上海以國家級平臺上海石油天然氣交易中心正式運行為契機,盡快出臺激勵船舶減排的市級財政補貼方案。同時,利用部市合作機制與交通運輸部、國家發改委、能源局、財政部等進行積極協調,對低于排放標準船舶協同出臺港口規費減免政策。

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