日本都市農業發展的經驗教訓及其對上海的啟示
2020-01-21 11:13
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一、日本都市農業的基本情況

日本是都市農業發展最早的國家,其都市農業既是經濟高速增長和城市化的產物,也是經濟政策和稅制結果。1960年代末至今,日本都市農業先從“插花型”[1]農業開始,逐漸聚焦形成了向城市提供新鮮農副產品、綠色環境、防災御害屏障三大功能。近年來,日本三大城市圈城鄉融合和“一村一品”與六次產業化發展,進一步激發了都市農業發展活力,推動其向多功能方向發展。目前,日本從事都市農業有22.8萬戶,約占總農戶的11%;都市農業面積7.2萬公頃,占總耕地面積2%;都市農業產值4500億日元,占全國農業總產值8%。都市農作物中蔬菜占64%,花卉11%,稻米8%,畜產品8%,水果5%[2]。

日本都市農業形成了以下特點:一是耕地零碎,農業集約化程度高,與城市配套,觀光農業盛行。二是農戶兼業性強,不動產成為了農戶主要收入來源(農戶利用零星土地建停車場、倉庫,創造收入)。東京、大阪農戶非農收入占總收入的八至九成。三是注重投入,實行設施化栽培。東京、神奈川、大阪、愛知等地區園藝化栽培占農業產值的七成以上。四是以蔬菜為主,多作物多品種生產;畜牧業日漸萎縮。東京蔬菜產值占農業產值75%,大阪、橫濱占70%,農產品形成了批發市場和訂單直銷直送等流通模式,為學校配送新鮮蔬菜受到好評。同時,由于污染問題,畜牧業在都市農業中的比重大幅下降。

二、日本都市農業發展的經驗教訓

日本都市農業發展中形成了一系列經驗和教訓。

1、日本都市農業發展的經驗

主要形成了以下經驗:一是要依法對劃入保護范圍的土地固定下來。其中,特別是采取以農地中間托管機構,整合分散零星土地為成片農地,推動農地專業化、區域化、規;l展,提升農產品供給功能。二是研究制訂促進都市農業發展的稅費政策措施。日本財政和政策支撐農業高質量發展,農民收入中政策補貼占40-50%。同時,設立都市農業繼承者專業基金會,提升農業勞動力素質,培養農業復合型人才;向正式農業勞動力提供補貼;向非農勞動力、女性提供農業培訓,加快培育新型農業經營者。三是進一步發揮都市農業多功能性的作用,大力倡導發展集生產、流通、加工于一體的農業“六次產業化”,產業融合,實現一次產業價值連鎖翻番;推動國民和市民理解和關注都市農業發展,依托觀光農園與市民公園,發展體驗農業、親近農業等都市農業形式。四是建立平臺機制,發展農業經營組織,提高法人化比重(2015年達到了59%);發揮大城市優勢,及時把握購買農用物資、吸引資金、消費動向,夯實基礎設施建設,利用先進技術,發展土地集約化經營方式,實現農業規模經營和產業融合和升級[3]。

2、日本都市農業的教訓

日本都市農業也出現了一些問題和教訓。一是在政府過度保護下,日本都市農業缺乏國際競爭力。二是都市農業勞動力老齡化、女性化和兼業化嚴重,人才基礎不穩定。三是大城市和建設用地擴張對農田持續侵占,都市農業用地缺乏長期穩定的基礎。四是都市農業集約化生產,造成了化肥農藥使用過量和畜禽糞便過多等農業污染,與城市污染相互作用,對農業環境、產品和土地水域都造成了嚴重危害。日本中央和地方政府采取了許多措施,起到了緩解作用,但至今還沒有徹底解決這些問題的有效措施。

三、對上海的啟示與建議

根據可持續發展和生態環境優化,科學規劃,推進中國特色的都市農業發展,引領農業現代化發展。

1、構建本市都市農業新理念和制度基礎

登高望遠,對本市都市農業發展要再認識、再思考、再定位,堅持有所為有所不為,跳出農業,發揮科創中心、四個中心優勢,走都市農業的“兩頭在外、一頭在內”發展之路,提質增效,將農業科技打造成“一把尖刀”,在農業現代化中發揮示范引領作用。在新的發展理念基礎上,加強地方立法,形成都市農業法律法規體系,克服地方法規中存在的隨意性;重視和發揮政府作用,完善都市農業鼓勵政策,為都市農業提供法制和政策基礎。

2、加快本市都市農業發展的戰略轉變

本市都市農業發展戰略和部署,要立足農業和食品全產業鏈,推動都市農業發展從偏重供給功能,向供給和消費多功能的方向轉變。建立農業生產和流通過程社會化服務體系,促進產業融合。聚焦高效生態農業,堅持質量優先和生態底色兩個基本點,集中力量在農業高精科技、市場物流、大數據信息化等三大領域取得重大突破,打造種源農業、生物醫藥農業、智慧農業、人工智能農業,實現從均衡發展(撒胡椒粉)向非均衡發展(突出重點)轉變[4]。

3、調整都市農業發展投入重點和方式

加快調整完善本市支持都市農業發展的形式和方式,提高財政補貼效率。加強對都市農業基礎設施投入,加快實現政府投入向新科技新業態等領域傾斜。建立和推行先建后補、以獎代補的財政投入方式,減少項目制方法。

4、完善都市農業組織平臺和人才基礎

借鑒日本家庭經營為主、農協等農業組織發揮有力作用和社會化服務體系健全的都市農業發展經驗,按照本市以家庭農場和合作社聯合為主要農業生產組織方式的特點,加強推動家庭農場向聯合互動、增加活力的方向發展;抓緊清理“空殼合作社”,規范提質,打造具有較強市場競爭力的農業合作組織;構建農業龍頭企業與各類經營主體利益聯結平臺及其相關的體制機制。積極培養都市農業專業人才和新型農業經營者,解放思想,吸引高素質人才從事農業生產經營,提高農業人員整體素質。加強整合聚集本市農業科研力量,推動頂尖農業科技創新,提升成果轉化率。



[1] 因受法規和規劃的限制,日本城市化地區農地分布呈現零星碎片狀,都市農地像插花型一樣散布在城市之中,因此,學術界稱日本都市農業又叫“插花型”農業。

[2] 日本農戶包括專業農戶、主營農戶(主要收入為農業)和兼營農戶(主要收入為非農收入)。大城市都市農業主要是第二類的主營農戶。文中數據是2016年數據。

[3] 日本推動三次產業融合,形成了六次產業發展。2017年六次產業總產值達3.9兆日元。

[4] 目前本市農民財政性收入占總收入的22%,是全國對三農財政補貼最多的。

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